 Dann kommen wir jetzt zum zweiten Thema des heutigen Amts, das auf dem ersten Blick eigentlich ganz anders zu sein scheint. Und bei dem Titel dieses Themas können wir Migration steuern. Erfahrung aus der internationalen Migrationsrechtspraxis fällt mir dann irgendwie Angela Merkel ein, wir schaffen das. Darüber kann man dann nachher noch ausführlich diskutieren. Unser Referent ist Professor Dr. Tobias Eule, der seit dem August 2014 als Assistenzprofessor am Institut für Rechtssoziologie der Universität Bern tätig ist. Ja, ich weiß nicht, das hat vorhin so ein bisschen gepiept, das war so übersteuert. Herr Eule kommt aus Brim, der schönen Hansestadt und hat studiert an der Soziologie, studiert an der Land School of Economics und dann auch in Cambridge. Dort hat er auch promoviert und auch für seine Emotions-, für seine Dissertationsarbeit einen sehr schönen Preis bekommen. Dann war er zwischen 2012 und 2014 Assistent am Lehrstuhl für Allgemeine Soziologie und, wie gesagt, inzwischen in Bern tätig. Und damit übergebe ich Ihnen das Wort. Vielen Dank, auch bei mir, die Frage ist, ist das Mikrofon laut genug? Ja, ja, fast ein bisschen zu laut. Ich bin auch im Dezember aber kurz vor Weihnachten eingeladen worden, so dass bei mir die Entscheidung über das Thema etwas spontan war. Über den Untertitel bin ich im Nachhinein gar nicht so glücklich, weil ich versuchen werde, das Thema etwas breiter zu besprechen. Grundsätzlich, die Frage können wir im Migrationen steuern? Vielleicht ein Thema, mit dem Sie sich in der letzten Zeit recht viel beschäftigt haben als Schweizer oder auch nicht? Auf jeden Fall finde ich es wichtig, bevor ich in den Vortrag richtig einsteige, zu klären, was ich eigentlich damit meine, beziehungsweise was ich eigentlich damit nicht meine. Es geht in diesem Vortrag nicht darum, ob wir Migrationen steuern müssen. Es geht nicht darum, ob eine Völkerwanderung droht. Es geht nicht darum, ob eine Flüchtlingswelle existiert bleibt oder geht. Es geht nicht um Fragen von Überfremdung oder um Fragen über die Überlastung eines Sozialsystems, eines Rechtssystems etc. Es geht genauso wenig um die Frage, ob wir Migrationen steuern dürfen. Es geht nicht darum, ob Migration ein Menschenrecht ist. Es geht nicht darum, ob kein Mensch illegal ist, ob Staaten wie die Schweiz einen besonderen politischen oder historischen Verpflichtungsgefühl haben sollten, um sich um Migranten in Notsituationen zu kümmern. Die Erkenntnisse aus der Frage, können wir Migration steuern, können natürlich trotzdem für diese beiden Fragen relevant sein. Auch nicht dieser Vortrag ein Kommentar auf die Durchsetzungsinitiative. Was heißt das also, können wir Migration steuern? Es ist eine pragmatische, praxisbezogene Frage hier. Es geht so etwas um die Praktikersicht. Der Fokus ist dabei auf empirischen Ergebnissen über die Auswirkungen von Recht, über die Rechtsdurchsetzung. Nicht so sehr die öffentliche Diskussion darum. Das heißt, die Beispiele, die ich bringen werde, fokussieren sich eher auf die tatsächlichen Ereignisse, auf die Versuchen Migration zu steuern, nicht darüber, wie das bewertet wird. Und natürlich impliziert die Frage, können wir Migration steuern? Die Antworten Nein, können wir endlich nicht. Wenn ich Ihnen jetzt eine halbe Stunde darüber erzählen könnte, dass man Migration steuern kann, wäre es für Sie und für mich eine relativ langweilige Geschichte. Die implizite Annahme dieses Vortrags ist also Nein, Migration können wir nicht steuern oder zumindest nicht vollständig. Ich werde in drei Schritten vorgehen. Ich werde grundsätzlich mit den Grenzen von Migrationsstellungen beschäftigen, dabei auf Ausreise wie Einreise gehen. Ich werde aus dieser schon genannten Praktikersicht mich die Frage stellen, wie effektive Migrationskontrolle funktionieren kann. Wenn auf die Frage, können wir Migration steuern, man doch mit Ja antwortet, ist die Frage, wie eigentlich oder wie relativ. Und was sind die genauen Umstände dafür? Aus aktuellem Anlass habe ich dabei den Fokus auf Grenzkontrollen, also auf Grenzüberschritte gelegt. Es gibt natürlich viele weitere Faktoren, die man berücksichtigen kann. Im dritten Teil geht es recht kurz aufgrund der Zeit um unsystematisches und symbolisches Migrationsrecht. Um die Frage, liegt es vielleicht nicht nur an der Umsetzung, sondern auch an den Rechtstexten selbst, die dazu führen, dass Migration nicht steuerbar ist. Wenn man also implizit annehmen würde, dass Migration nicht steuerbar ist, könnte man dafür drei Gründe finden. Erstens, Migranten lassen sich von Kontrollen und rechtlichen Sanktionen nicht abhalten. Menschen, die sich entscheiden zu migrieren, sind sturer, als sich von Recht pleiten zu lassen. Zweitens, Migrationsrecht ist oft nur begrenzt und unter enormen Kosten umsetzbar. Wenn man effizient Migration kontrollieren wollte, müsste man dafür Geld in die Hand nehmen, die man meistens nicht bereit ist in die Hand zu nehmen. Drittens, Migrationsrecht ist oft unsystematisch, widersprüchlich und reine Symbolpolitik. Wir können Migration nicht steuern, wenn das Recht, auf dem die Steuerung funktioniert, nicht anwendbar ist. Diese drei Punkte werden die Grobstruktur begleiten. Können wir Migration steuern? Am besten fangen wir bei der Grundlage an, bei der Auswanderung. Und bei der Frage, können wir Migrationssteuerung fangen wir vielleicht auch am besten beim Extrem an. Nordkorea. Nordkorea, Sie wissen es sicher, ist die totalitärste existierende Diktatur auf der Welt. Es ist auch das Land mit dem höchsten Grad der Militarisierung. Auf 1100 Einwohner kommen 308,5 Soldaten. Es ist fast das Zehnfache der auch schon recht Militarisierten Schweiz. Es gibt in Nordkorea ein totales Ausreiseverbot. Niemand darf ohne Erlaubnis der Regierung ausreisen und niemand wird diese Erlaubnis erteilt. Das heißt, wir haben sowohl rechtlich als auch tatsächlich die totalste Kontrolle, die wir empirisch im Moment auf der Welt sehen können. Wir haben gleichzeitig jährlich 1500 Ausreisen nach Südkorea, teilweise über stark militarisierte Grenzgebiete. Und wir haben hunderttausende Flüchtlinge nach China seit 1960, wie viele genau ist schwer zu sagen. Das heißt, in der Frage können wir Migration steuern und uns das totalitäristische Land anschauen, das wir kennen, müssen wir sagen, nicht so sehr, nicht so sehr. Es gibt weitere historische Beispiele. Sie alle kennen Geschichten über Flucht aus der Civil Union und aus den Staaten des Warschauepakts. Auch dort gab es totaler Ausreiseverbrote, Kontrollen über die Ausreisen. Noch dort gab es relevante Ausreisen. Kuba seit der Beginn der Revolution 1953 hat eine enorme Emigration gesehen, trotz Ausreiseverboten und trotz relevanter Kontrollen von Ausreisen. Die Frage, können wir Migration steuern, lässt sich also schon bei der Frage der Auswanderung zumindest relativ vernein. Schauen wir uns die Frage der Einwanderung ein. Hier ist aktuell im Anlass die Balkanroute interessant. Die Route über die seit Ende 2014, Anfang 2015 die meisten Flüchtlinge nach West- und Nordeuropa kommen. Es ist über die Türkei oder das Mittelmeer nach Griechenland, dann nach Mazedonien, nach Serbien, nach Ungarn und weiter. Und wir haben wiederholt Bilder wie diese gesehen, das ist von vorgestern. Wie Menschen versuchen und es tatsächlich schaffen, Grenzzäune, Grenzübergänge zu stürmen und deswegen freies Geleit zu geben. Das ist an der Grenze von Griechenland zu Mazedonien. Das ist die gleiche Grenze im August 2015, wo auch hier, sie sind die Grenze im Hintergrund, die Grenzbehörden aufgeben mussten die Grenze zu schützen. Was sagt uns das also für die Frage, ob die Migration steuern können? Die Ereignisse im Sommer 2015 haben gezeigt, dass Migrantinnen sich erfolgreich befestigten Grenzen widersetzen können. Man kann Grenzzäune stürmen und das so zeitweise durchkrankt nach Nord- und Westeuropa erhalten werden kann. Man kann die Grenzen stürmen und weiterreißen. Das ist die eine, die wichtige Lektion mit der Europa sich seit Anfang 2015 beschäftigen. Es gibt aber auch eine zweite. Das ist der Grenzzaun an der serbisch-ongerischen Grenze, der im August-September 2015 fertiggestellt wurde. Und als Folge dessen sich die Balkanroute relevant verändert hat, nämlich nicht mehr über Ungarn, sondern vornehmlich über Slowenien wieder zurück nach Ungarn oder direkt nach Österreich. Das heißt, ja, Migranten können sich befestigten Grenzen widersetzen, können zeitweise durchkrankt nach Nord- und Westeuropa erhalten. In diesem Beispiel zeigt es auch, dass Staatenkontrolle über ihre Grenzen wieder erlangen können. Es zeigt sich auch, dass die Militarisierung von Grenzen Migrantinnen zu neuen Routen zingen kann. Die Frage, können wir Migration steuern, ist hier nicht ganz klar, mit Nein zu beantworten. Denn die Reaktion Ungarns, diesen Zaun zu bauen, hat relevant dazu geführt, dass Ungarn umgangen wird. Migrationspolitik und Migration beeinflussen und beschränken sich gegenseitig. Migrationspolitik reagiert auf Migrationsschröme und umgekehrt. Es ist ein sich ständig veränderndes dynamisches Feld. Wir können nicht davon ausgehen, dass das eine das andere dauerhaft beeinflusst oder das eine vom anderen völlig unabhängig ist. Mit meinem Vortrag möchte ich argumentieren, dass man sagen kann, dass Migrationspolitik, Migrationssteuerung funktionieren kann. Aber nur zu einem gewissen Grad. Und ich möchte im Folgenden versuchen, zu zeigen, wie oder unter welchen Umständen. Und ich will zwei Beispiele für relativ erfolgreiche Migrationskontrolle geben. Das erste ist in Australien die Operation Sovereign Bodes, die es seit 2013 gibt. Die ist eine Reaktion auf den Anstieg unerlaubter Einreisenden von Asylsuchenden per Boot nach Australien. Also das, was wir auf Lampedusa sehen, was wir in Mittelmeer-Raum an der griechischen interinischen Grund zu sehen. 2012 hat das ein Allzeit-Höchstand von 20.587 Einreisen. Noch mal, es geht hier nicht darum, ob das eine Zahl ist, die sagt, jetzt müssen wir Migrationssteuern. Oder eine Zahl ist, die sagt, das ist so lächerlich, da darf man nicht Migrationssteuern. Man hat entschieden, dass man versucht, diese Migration zu beenden. Und hat auf den vor Australien vorgelagerten Inseln verschärft versucht zu kontrollieren. Die Küstenlinie sind dabei einige hundert Kilometer. Man hat gezielt Bote aufgegriffen und zurück in den internationalen Gewässerraum bzw. in den indonesischen Gewässerraum gedrängt. Das heißt, man hat sie nicht auf australisches Land kommen lassen. Und diejenigen, die nicht mehr weiter konnten, hat man zwischenuntergebracht und zurückgesendet. Zwischenuntergebracht nicht auf australischen Territorien, sondern auf anderen Territorien, sodass die Menschen nie australisches Territorium betreten und dort nie einer Sögensuch stellen können. Und es hat funktioniert. 2014 gab es 157 solche Einreisen. Das heißt, ein Boot, ein einziges Boot hat es geschafft, sich dieser Form von Kontrolle zu widersetzen. Hier Irak und Syrien, Afghanistan, so lange können wir mal die größten Quellen von Migration. Und hier, ich darf mir nicht so viel bewegen, habe ich gesagt, unten rechts sind Ashmo and Carter Islands. Das ist eines der Hauptgebiete dieser Kontrolle, eines der Hauptziele von Bootsflüchtlingen. Man hat also es geschafft, von 20.000 auf 157.000 Einreisen effektiv diese Grenze, diese Grenzübertritte zu stellen. Gleichzeitig hat man das geschafft, weil man einige 100 Kilometer kontrollieren muss. Im Mittelmeer ist die Küstenlinie mehrere 1.000 Kilometer, die es zu kontrollieren gäbe. Und das ganze hat oder kostet nach wie vor, ca. 3 Milliarden Schweizer Franken jährlich. Und viele von ihnen mögen sich nicht vorstellen, was das für eine Summe ist. Aber alles, was die Europäische Union und die Mitgliedsstaaten jährlich für die Grenzkontrollen in Europa ausgeben, für die Küstenlochkontrollen sind 36 Millionen Schweizer Franken. Das heißt, man müsste das Budget dieser Küstenwachaktion plätsähnfachen fast, um zumindest auf wenigen 100 Kilometern die gleiche Kontrolleffizienz zu haben, die Australien mit der Operation Sovereign Bono hat. Zum Vergleich, das Gesamtbudget von Frontex, also der europäischen Grenzkontrollaktion, die Land wie Wasser kontrolliert, ist 155 Millionen Franken. Und auch das Budget des gemeinsamen europäischen Grenz- und Küstenschutzes, das vorgeschlagen wird, ist nur ein Zehntel des jährlichen Budgets von Operation Sovereign Bono. Die Kosten, um Migration effizient zu kontrollieren, sind enorm. Zweitens Beispiel, der Grenzschutz der USA und der Grenze zwischen den USA und Mexiko. Seit 2000 gibt es da einen enormen Anstieg von Aktivität. Das ist eine Reaktion auf eigentlich einen historisch gewachsenen Level von vielen illegalen Grenzübertritten zwischen den USA und Mexiko. Man geht davon aus, dass zwischen 11 und 15 Millionen Menschen unerlaubt in den USA ohne Offenheitserlaubnis leben. Ein großer Teil sind über diese Grenze gekommen, oder pendeln über diese Grenze. Man hat das Budgetpersonal, die Überwachungsdichte in den letzten 15 Jahren enorm erhöht. Und man hat an einigen Stellen Grenzzäume gebaut. Sie haben links das Budget des amerikanischen Grenzschützes, das sich von etwas mehr als 1 auf 3,5 inzwischen auf 4 erhöht hat. Und rechts die Anzahl der Personen, die man als illegal eingereist ab der amerikanischen Grenzseite gefunden hat. Das geht von etwas mehr als 1,6 Millionen runter auf knapp unter 400.000. Das heißt, man hat das Budget für vierfacht, um die Zahl der aufgegriffenen unerlaubt eingereisten zu vierteln. Man kann sagen, das ist eine enorme Leistung und das ist eine enorme Reduktion. Aber 2013 hat die National Academy of Sciences, der Wissenschaftsrat der Vereinigten Staaten, berechnet, dass nur ein Viertel aller unerlaubten Grenzübertritte vom amerikanischen Grenzschutz bemerkt werden. Das heißt, man hat zwar das Budget für vierfacht, aber die Zahl der tatsächlich Grenzübertritte sind nach wie vor hier auch zu vervierfachen. Das heißt, für knapp 4 Milliarden US-Dollar hat man trotzdem etwa 1,6 Millionen illegale Grenzübertritte. Das heißt, man müsste das Budget weiter überproportional erhöhen, um in eine Menge zu kommen, die mit der wir gerade über Europa diskutieren. Vier Milliarden US-Dollar für 1,6 Millionen illegale Grenzübertritte. Und das ist eine enorme Reduktion, aber eben nur eine relative. Ich will zwei weitere Beispiele bringen, die alternativen sein können, wie man Migration steuert. Das eine ist die Frage, ob man Anreize setzen kann, wenn es nicht nur darum geht, Migranten abzuwehren, sondern konkret anzulocken. Das Beispiel, das ich ganz schön finde, ist die Verordnung über Aufenthalterlaubnisse für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie, das IT-AGV aus Deutschland. Ich finde das nicht nur wegen dem Titel so gut, aber auch. Sollte 2000 erlassen mit dem Ziel ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationsbranche einfacher in Deutschland beschäftigen. Und einfacher heißt, man hat den Personen direkt in Aufenthaltserlaubnis für fünf Jahre und nicht für zwei oder drei Jahre gegeben. Man hat einen sofortigen Familiennachzug erreicht. Man hat das Prozedere, das Prüfprozedere beschleunigt, so dass Arbeitgeber wie Arbeitssuchende schneller zu einem Ergebnis, zu einem positiven Aufenthalt kommen können. Und man hat das, in der Schweiz wird man das gerne hören, kontingentiert, hat gesagt 20.000 brauchen wir davon im Jahr. Das ist die realistische Größe, die wir brauchen. Was ist passiert? Man hat jährlich nur 2.500 davon vergeben können. Nicht weil das Prüfsthema so streng war, sondern weil sich nicht mehr Leute dafür interessiert haben, als IT-Spezialisten nach Deutschland zu gehen. Man hat dann versucht das auf europäische Niveau anzupassen, aber es hat keine Steigerung gegeben. Die Zahlen sind sogar, wenn man Einreisen sieht, gesunken. Dieses Mittel, dieses Anreizmittel zu sagen, man bekommt einen bevorzugten Aufenthalt, einen schnelleren Prozess, man kann einfacher seine Familie mitbringen, hat hier überhaupt nicht oder nur in einem sehr, sehr geringen Maße gegriffen. Es ist gleichzeitig ein enormer bürokratischer Aufwand, der ja nur eine ganz kleine Personengruppe betrifft. Das letzte Beispiel betrifft nämlich Migrationsrecht. Wir haben gesehen, dass Migrantinnen sich begrenzt, allen Ausreisekontrollen widersetzen können. Wir haben auch gesehen, dass Migrationssteuerung extrem kostenaufwendig ist, um relative Erfolge zu erzielen und trotzdem nicht immer funktionieren kann. Die Frage stellt sich dann, was ist mit Migrationsrecht. Das ist mein letztes Beispiel. Das betrifft einerseits den Komplex der regulären Migration in Europa und zwar Flüchtlingskrise oder sogenannte Flüchtlingskrise mal außen vorgelassen. Wenn man die Geflüchteten, die jetzt ankommen, außen vorlässt, muss man feststellen, dass die meisten nicht erlaubt Eingereisten nicht die Grenze illegal überschritten haben, sondern legal eingereist sind und ihr Wiese in ihrer Aufenthalterlaubnis overstayed haben überschritten. Das heißt, die Übergrenzkontrollen überhaupt gar nicht zu fassen werden. Man muss auch feststellen, dass es Teil der Forschung, in der ich beteiligt bin, dass Polizei und Migrationsbehörden in Zampapier in Personen, die sich irregular aufhalten, keine Priorität sehen. Der Fokus ist selbst bei speziellen Stellen auf den sogenannten Schleusern, auf denen die Migration übergrenzend hinweg beschleunigen oder vermitteln, aber nicht auf denjenigen, die sich unerlaubt aufhalten. Und selbst wenn diese Personen aufgegriffen werden und rechtlich ausreisepflichtig gemacht werden, werden sie in der Regel nicht ausgeschafft oder werden sie oft nicht ausgeschafft, weil sie keine Papiere haben. Und das liegt oft daran, weil die Papierbeschaffung schwierig ist, weil das Heimatland der Person nicht kooperiert. Funktioniert also Migrationsrecht dann? Ich will ein letztes Beispiel geben. Das gerade verabschiedete sogenannte Asylpaket 2 in Deutschland beinhaltet eine Klausel, die das Asylrecht insofern verschärft ist, dass das Nachzugsrecht stoppt. Und zwar geht es darum, dass sogenannte Subsidier Schutzberechtigte, also Personen, die nicht einen vollen Flüchtlingsstatus bekommen haben, aber gesagt, sie sind aus anderen Gründen Schutzberechtigt, nicht mehr in der Lage sind, für zwei Jahre ihre Familie nachziehen zu lassen. Dies gilt nicht für Familien, die sich in türkischen, jordanischen oder liberdesischen Flüchtlingskrebs aufhalten. Wenn man sich den Asylgeschäftsbericht der Bundesrepublik anschaut, muss man aber feststellen, dass die Subsidier Schutzberechtigten im Jahr 2015 0,6% aller Fälle ausgemacht haben. Oder insgesamt 1707, von denen 198 ihre Familien nachgeholt haben. Im Januar waren das ganze 194 Personen. Das heißt, die Aussetzung des Familiennachzugs für Subsidier Flüchtberechtigte betrifft genau 0,6% der Personen, die 2015 in Deutschland einen Asylantrag gestellt haben. Von denen, die meisten Iraka und Syrer sind, deren Familie in großen Teilen in türkischen, jordanischen oder liberdesischen Flüchtlingskrebs sitzen. Selbst die Personen, die es betrifft, sind wahrscheinlich genauso von der Ausnahmeregelung betroffen. Und das ist das, was ich mit Symbolpolitik meine. Es ist rechtlich eine ganz klare Verschärfung. Man kann sehr wohl darüber streiten, ob das eine faire Verschärfung ist, ob man das darf. Aber von der Frage, wie weit hat das Auswirkungen auf Steuerungen, muss man sagen, wahrscheinlich so gut wie keine. Denn die weniger als 1% der betroffenen Fälle sind wahrscheinlich fast alle von der Ausnahmeregelung. Das heißt, wenn die Bundesregierung in einem Jahr sagen kann, dass die Aussetzung des Familiennachzugs erfolgreich war und so gut wie keiner im Familiennachzug zu diesen Personen nachgekommen ist, man sagen kann, man hat erfolgreich die Kontrolle zurückgewonnen, können sich vielleicht in diesen Vorteil erinnern. Können wir also Migration steuern? Ja, ein. Aus rechtssoziologischer Perspektive muss man sagen, das Recht funktioniert, wenn es das Verhalten von Betroffenen steuert. Und Migranten, wenn sie sich entschieden haben zu migrieren, lassen sich meistens von rechtlichen Hürden im Ankunftsland wie im Herkunftsland relativ wenig beeinflussen. Nicht überhaupt nicht, aber relativ wenig. Sanktionsapparate im Bereich Migrationsrecht sind selten so funktionsfähig, sie sollen müssten, denn um sie so funktionsfähig zu machen, werden enorme Ressourcen aufwenden notwendig. Recht kann nur funktionieren, wenn das Recht systematisch gesetzt wird, wenn es nicht nur Symbolpolitik ist. Wenn Menschen ausreisepflichtig sind, aber nicht abgeschoben werden können, weil es keine Abkommen mit dem Heimatstaat gibt, ist die Frage, wie wird sie ausreisepflichtig, die sind relativ egal. Wenn es eine Verschärfung eines Rechts gibt, das effektiv sehr, sehr wenig Menschen betrifft, aber als große Rückgewinn der Kontrolle über Migration verkauft wird, muss man skeptisch sein. Für verschiedene Rechtsbereiche ist das schwierig, für Migrationsrecht ist dies besonders schwierig, letzte Folie. Was hat das mit dem dürfen und müssen zu tun? Mit der Frage dürfen wir Migrationssteuern oder müssen wir Migrationssteuern? Man könnte Fragen stellen, inwieweit eine Migrationskrise neu ist oder Teil der üblichen begrenzten Steuerung? Wie weit das ein Kontrollverlust ist oder mit dem wenig bisschen Kontrolle zu tun hat, dass man E hat? Man muss fragen, können die Lösungen die Situation lösen? Und ist man bereit, die notwendigen Mittel hier voraufzuwenden? In Europa ist dies nicht so. Und man kann fragen, wo ist eigentlich das Realistische, das Pragmatische Migrationsrecht, das berücksichtigt, welche Form von Migrationssteuerung eigentlich funktioniert? Und nicht symbolische Anreize setzt oder symbolische Verschärfungen erlässt, die effektiv keine Wirkung haben. Ich bedanke mich bei Ihnen fürs Zuhören.